环境公益侵权行为形态的认定与生态修复责任的承担

  在数人环境公益侵权行为中,如果每一方侵权人的行为都能构成独立的侵权行为,且每一个独立的侵权行为都不足以造成全部损害的,应认定两方构成累积因果关系的竞合侵权行为,在难以区分责任大小的情形下,两方侵权人应当对外平均承担赔偿责任;在生态修复刻不容缓而侵权人客观上无法履行修复义务的情形下,国家规定的机关有权委托他人进行修复,并可以根据《民法典》第一千二百三十四条之规定直接请求侵权人承担修复费用;为避免行政机关不当行使权力产生不必要或不合理的费用,司法机关应当对各类费用的必要性与合理性开展审查。

  2018年4月始,被告张某和童某合伙在上海市奉贤区奉城镇某村某号(以下简称案涉场地)部分厂房内从事电镀镀镍业务,案外人宋某受两人雇佣具体操作电镀,电镀产生的含镍废液直接排入厂房内渗坑。2018年10月始,被告王某向张某承租案涉场地部分厂房,亦从事违法电镀作业,电镀产生的含镍废液也直接排入渗坑。2018年12月左右,两家电镀作坊雇人在厂房内挖了一口渗井,作坊产生的含镍废液均通过渗井排放。

  2019年4月16日,原告上海市奉贤区生态环境局在执法检查中发现案涉场地有无名电镀作坊,涉嫌通过渗井以逃避监管的方式排放废水至外环境。奉贤区环境监测站提取上述厂房附近河道地表水、车间桶内绿色液体水样、电镀缸内水样、排水井内水样进行取样检测。《检测报告》显示,采样液体中均检测出重金属镍。4月17日,奉城镇政府委托应急救援单位对镍污染河水、案涉场地电镀废液进行应急处置。同年5月,奉城镇政府委托上海市环境科学研究院开展案涉场地环境损害鉴定评估工作。市环科院《鉴定评估报告》载明,“……现场采用污染物清除修复的方式(推荐土壤淋洗和地下水抽提方式),包括修复方案编制、过程监理、效果评估以及修复工程实施等一系列工作。经估算,上述系列工作共需439万元。(2)……场地内高于基线水平的受损土壤方量约为5,688m3,通过市场询价,事发地周边地区购买运输一方土的费用约为80元,因此土壤置换的费用约为45.5万元。…综上所述,本次工业废水偷排行为场地环境损害量化总计为484.5万元。”

  2019年11月,奉城镇政府委托建和公司进行项目招标代理,环境保护公司中标后与镇政府签订《修复工程总承包协议书》,实施生态修复。同年12月,镇政府委托建科公司进行环境监理,还委托市环科院对上述项目进行修复效果评估。

  2019年12月18日上海铁路运输法院作出(2019)沪7101刑初541号刑事判决(以下简称541号刑事判决),认定被告张某、童某及案外人宋某犯污染环境罪,分别判处张某、童某及案外人宋某有期徒刑。被告王某在逃。

  经奉贤区人民政府指定,原告启动本案的生态环境损害索赔工作。因与被告张某、童某磋商无果且被告王某在逃,原告遂依据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(2019年施行)(以下简称《生态损害赔偿规定》),向上海三中院提起生态环境损害赔偿诉讼。

  被告张某、童某和王某排放电镀废水的行为造成环境严重污染,理应承担连带责任,赔偿应急处置费、生态修复工程费及相关鉴定评估、监理等费用。故请求法院判令三被告连带赔偿镍污染河水应急处置费、案涉场地废弃电镀废水应急处置费、环境损害鉴定评估费、招标代理费、修复工程费、环境监理费、修复效果评估费等费用,合计6,712,571元。

  被告王某单独实施电镀镀镍业务,有10个电镀缸,童某和张某合伙从事电镀镀镍,只有6个电镀缸,故应区分三被告的责任大小。奉城镇政府未经被告同意,直接委托他人修复,诉请的各项费用金额均过高。

  上海三中院经审理认为,案涉场地共有两家电镀作坊,一家由被告童某和张某合伙经营,另一家由被告王某单独经营。由于两家电镀作坊开展经营、排放电镀废水行为存在时间先后和行为的独立性,故本案应认定被告童某和张某作为一方、被告王某作为另一方,分别实施了环境侵权行为。三被告的侵权行为发生在《民法典》施行之前,应当适用2009年《侵权责任法》的规定。《侵权责任法》第十二条规定,二人以上分别实施侵权行为造成同一损害,能够确定责任大小的,各自承担相应的责任;难以确定责任大小的,平均承担赔偿责任。涉案两家电镀作坊使用的原料相同、废水成分相同,排入渗坑、渗井后造成的环境损害结果同一,责任大小难以区分,故应当对外平均承担赔偿责任。被告童某和张某合伙经营其中一家电镀作坊,共同实施侵权行为,应当就共同承担的50%部分对外承担连带责任。诉讼期间,被告张某和童某约定内部责任比例分别为51%、49%,于法不悖,法院予以认可。

  虽然《生态环境损害赔偿规定》并未规定原告可以委托他人修复,但《民法典》第一千二百三十四条规定,国家规定的机关可以自行或者委托他人进行修复,所需费用由侵权人负担。涉案侵权行为发生在《民法典》实施之前,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》(以下简称《时间效力规定》)第三条规定的空白溯及原则,本案可以适用《民法典》第一千二百三十四条。镇政府为修复环境支出的各项具体费用,有一系列合同以及各类付款凭证、发票等证据予以证实,且符合《生态损害赔偿规定》和《民法典》第一千二百三十四条的规定,法院予以支持。

  上海三中院作出一审判决:一、被告张某和被告童某应当于本判决生效之日起九十日内连带赔偿原告诉请费用的50%金额,合计3,356,285.5元,被告张某、被告童某任何一方实际赔偿金额超出约定的51%、49%份额的,有权向另一方追偿;二、被告王某应当于本判决生效之日起九十日内赔偿原告诉请费用的50%金额,合计3,356,285.5元。

  我国《环境保护法》第六十四条规定,因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《侵权责任法》的规定承担侵权责任。因此,环境侵权行为的分类,应当依照2009年《侵权责任法》的规定进行。对于多数人侵权行为,《侵权责任法》将其分为有意思联络和无意思联络两大类。主观有意思联络的侵权行为,对应的是《侵权责任法》第八条规定的狭义共同侵权行为和第九条对应的准共同侵权行为;无意思联络的数人侵权,根据行为与损害结果之间的因果关系形式,又可区分为推定因果关系的共同危险行为、聚合(等价)因果关系的并发侵权行为和竞合(累积)因果关系的竞合侵权行为,并分别对应《侵权责任法》第十条、第十一条和第十二条。

  本案中,从电镀作坊的角度而言,两家电镀作坊构成无意思联络的数人侵权行为。首先,从违法行为实施方式来看,案涉场地一家电镀作坊由被告张某和童某合伙经营,两人雇佣案外人宋某进行具体操作,另一家由被告王某单独经营,两家作坊的电镀操作和排放电镀废水行为均分别进行。其次,从违法行为实施期间来看,被告张某和童某实施期间为2018年4月至2019年4月(案发),被告王某实施期间为2018年10月至2019年4月(案发),违法行为持续期间明显不同。再次,从违法行为和损害结果的“量”而言,被告童某和张某进行电镀操作业务使用6个电镀缸,被告王某于2018年10月向被告张某承租案涉场地厂房,并在厂房内增加了10个电镀缸,由其单独使用,两家电镀作坊业务规模不同,违法排放电镀废水及造成的环境损害数量也不同。由于两家电镀作坊排放电镀废水的违法行为存在行为上的独立、时间上的先后、环境损害结果总量上的累积,本案应当认定被告童某和张某作为一方,被告王某作为另一方,分别实施生态环境侵权行为,构成无意思联络的数人侵权行为。当然,就被告童某和张某的内部关系而言,两人合伙经营电镀作坊并排放电镀废水造成环境污染,构成主观有意思联络的数人侵权行为,应适用《侵权责任法》第八条之规定。

  如前所述,无意思联络的数人侵权行为,还存在三种类型,对这三种类型的区分,需根据因果关系和损害结果来判断,不同的侵权行为形态对应不同的承担责任方式。从因果关系来看,本案中,关于两家电镀作坊排放电镀废水行为与环境污染之间的因果关系,有541号刑事判决和市环科院《鉴定评估报告》等证据为证。因此,三被告的行为与环境损害之间存在实际的因果关系,不是推定的因果关系,不适用《侵权责任法》第十条关于共同危险行为的规定。从损害后果来看,三被告共用一个厂房从事电镀镀镍作业,使用的原料以及操作的流程基本一致,产生的废水成分相同,分别排入渗坑、渗井后造成的环境损害同一,但环境损害存在时间上的先后和总量上的累积,每一家电镀作坊的行为都不足以造成全部损害,不适用《侵权责任法》第十一条关于聚合(等价)因果关系的并发侵权行为的规定。由于被告童某和张某合伙经营电镀作坊排放电镀废水能够构成独立的侵权行为,被告王某的行为也能够构成独立的侵权行为,每一个独立的侵权行为都不足以造成全部损害,故本案两家电镀作坊符合累积因果关系的竞合侵权行为的特征,应当适用《侵权责任法》第十二条。

  在竞合侵权行为的形态下,根据损害是否可以区分,侵权人的责任可以分为比例责任和平均责任。涉案两家电镀作坊使用的电镀镀镍原料相同,产生的废水成分相同,排入渗坑、渗井后造成的环境损害同一,但两家作坊业务量规模和从事电镀生意的期限不同,其中被告童某和张某进行电镀操作业务使用6个电镀缸,实施期间为2018年4月至2019年4月(案发),被告王某单独使用10个电镀缸,实施期间为2018年10月至2019年4月(案发),可见,两家电镀作坊造成的环境损害虽然相同,但数量多寡难以判断,故责任大小难以区分。《侵权责任法》第十二条规定,二人以上分别实施侵权行为造成同一损害,能够确定责任大小的,各自承担相应的责任;难以确定责任大小的,平均承担赔偿责任。因此,涉案两家电镀作坊在责任大小难以区分的情形下,应当对外平均承担赔偿责任,即对于案涉环境侵权行为造成的损害后果,被告童某和张某应共同承担50%的赔偿责任,被告王某应承担50%的赔偿责任。被告童某和张某合伙经营电镀作坊,共同实施侵权行为,根据《侵权责任法》第八条之规定,被告童某和张某对外应连带承担案涉费用50%的赔偿责任。

  需要注意的是,数人环境公益侵权行为与环境私益侵权行为形态的划分,并无本质的区别,两者的区别仅在于损害后果的不同。环境污染或生态破坏如涉及不特定多数人生态环境利益的,则为环境公益侵权行为,如仅造成个人或特定集体损失的,则为环境私益侵权行为。环境公益侵权行为造成的损害,适用过错责任,追究侵权人的责任须以其违反相关法律法规为前提;对环境私益侵权行为,则适用无过错责任,造成损害即构成违法行为,应承担相应的损害赔偿责任。

  生态环境修复责任,是指造成生态环境损害的行为人所承担的对受损生态环境采取一系列补救措施使其恢复至基线水平的一种责任。《民法典》第一千二百三十四条专门规定了生态环境修复责任的适用条件、适用主体和修复方式,体现了《民法典》的绿色原则,有利于促进我国生态环境保护和修复目标的具体落实。三被告的侵权行为发生在《民法典》施行之前,应当适用《侵权责任法》的规定以及《生态损害赔偿规定》。但同时,《时间效力规定》第三条也规定了空白溯及原则,即当时的法律、司法解释没有规定而《民法典》有规定的,可以适用《民法典》的规定。根据空白溯及原则,在生态修复责任方面,如果《侵权责任法》《生态环境损害赔偿规定》没有规定而《民法典》有规定的,也可以适用《民法典》有关生态修复责任的规定内容。

  关于生态修复,《生态损害赔偿规定》第十二条第一款规定,受损生态环境能够修复的,人民法院应当依法判决被告承担修复责任,并同时确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。第二十一条进一步规定,一方当事人不履行修复义务的,对方当事人可以申请强制执行,需要修复生态环境的,依法由相关政府及其指定的相关部门、机构组织实施。据此,在生态环境损害赔偿案件中,法院应当判决侵权人履行修复义务,只有在强制执行过程中,当事人拒绝修复的,才可以由政府及其指定的相关部门、机构组织实施生态修复。但本案中,原告并没有根据上述规定,诉请法院判令三被告承担修复责任,而是直接由镇政府委托他人修复并诉请三被告承担生态环境修复费用。对此,《生态损害赔偿规定》并未规定原告可以委托他人修复,更未规定原告可以直接主张修复费用,而《民法典》第一千二百三十四条规定,国家规定的机关或者法律规定的组织可以委托他人进行修复,所需费用由侵权人负担。因此,根据前述空白溯及原则,本案可以适用《民法典》第一千二百三十四条,即原告可以依据该条直接主张生态修复的各项费用。

  当然,根据《民法典》第一千二百三十四条,直接修复需要有适用的前提条件,即只有在请求侵权人在合理期限内修复而侵权人未予修复的情形下,国家规定的机关才可以自行或委托他人修复。从本案情况来看,被告童某和张某在监狱服刑、被告王某在逃,三被告客观上均无法及时修复受损环境,但三被告排放的含镍废液严重污染河水和土壤,威胁附近村民的生存环境,环境损害治理和修复刻不容缓,且修复难度大,技术和资金要求高。因此,镇政府未请求三被告进行修复,而是直接委托他人进行应急处置,并开展环境损害评估、生态修复等工作,存在客观必要性和合理性。本案原告可以根据《民法典》第一千二百三十四条之规定,主张三被告承担镇政府委托他人修复产生的各类费用。

  生态修复是指通过人工手段在合理时间内把损害修复至基线水平。生态修复具有科学性、专业性和技术性等特点。进行生态修复,首先需要知道被污染的环境或被破坏的生态在 “量”上究竟有多少,然后才能通过恢复工程进行 “等量”恢复。对污染物的认定、因果关系、损失评估、修复方案等专门性问题,需要有司法鉴定机构出具鉴定意见。本案中,经鉴定评估,生态环境可以恢复至基线水平,“环境损害量化总计为484.5万元。”在此评估基础上,镇政府委托招标代理机构进行招投标,并与中标公司签署修复工程协议,实施生态修复,包括相关的监管及修复效果评估。

  被告张某和童某对赔偿费用的最大异议是,原告直接委托他人修复,诉请的各项费用金额均过高。因此,在已经认定原告直接委托他人修复存在客观必要性和合理性的情形下,法院还需对各类生态修复费用的必要性和合理性进行判断,包括真实性与合法性,方能实现公正裁判。

  本案中,费用的真实性与合法性并不是争议焦点。原告主张的费用包括应急处置费、鉴定评估费、招标代理费、修复工程费、环境监理费、修复效果评估费等。对这些费用,原告根据《生态损害赔偿规定》第六条的要求完成了举证责任,被告质证时未对真实性提出异议。除了事实根据,原告还说明了每项费用的法律依据。如镍污染河水应急处置费、案涉场地废弃电镀废水应急处置费以及环境损害鉴定评估费属于《生态损害赔偿规定》第十四条第(一)项、第(二)项规定的赔偿范围,修复工程费、环境监理费以及修复效果评估费属于《生态损害赔偿规定》第十二条第二款规定的赔偿范围,招标代理费则以《民法典》第一千二百三十四条为据。因此,这些费用的合法性也不存疑。

  本案原告所主张的费用,均由镇政府委托他人而产生,为了避免行政机关滥用权力产生不必要的费用,对侵权人造成不公平的负担,对各类费用的产生,重点在于必要性与合理性的审查。

  关于必要性,在环境污染和生态破坏案件中,侵权人需要承担的费用,通常包括两个阶段,应急处置阶段及生态修复阶段。本案中,三被告以逃避监管的方式排放电镀废水,造成环境严重损害。为维护周围群众的人身安全,及时清除污染,奉城镇政府委托应急救援单位奕进行应急处置,十分必要,由此产生的镍污染河水应急处置费以及案涉场地电镀废液应急处置费具有必要性。在完成应急处置后,清除污染、恢复生态环境是必须开展的工作。鉴于三被告或服刑或在逃,客观上均无法及时修复受损环境,镇政府直接委托他人进行损害鉴定评估、生态修复等工作,显属必要,由此必然会产生鉴定评估费、修复工程费、环境监理费、修复后效果评估费。此外,镇政府委托他人修复,需通过政府采购方式进行,采购项目预算金额在公开招标数额标准以上的,应当采用公开招标,由于鉴定评估报告显示的生态修复费用已经超过400万元,镇政府按本市《2019-2020年政府采购集中采购目录和采购限额标准》规定,委托他人进行公开招标,显属必要,由此产生的招标代理费亦属于委托他人修复所产生的必要费用。

  在合理性方面,修复实施单位根据《修复技术方案》对受污染土壤和地下水分别采用异位淋洗和抽提处理方式清除污染物,符合《鉴定评估报告》的推荐,具有合理性,且从金额来看,原告主张的修复工程费、环境监理费、修复效果评估费,合计并未超过《鉴定评估报告》所估算的439万元费用。案件审理过程中,原告还对各类费用的计算标准均进行了详细说明,提供了所参考或依据的国家计委、市财政局、市物价局等关于收费项目及收费标准的规范性文件。综合以上因素,对本案原告所主张的费用的合理性,法院予以认可。被告童某和张某均认为费用过高,但没有根据《生态损害赔偿规定》第七条之要求提供相应的证据予以反驳,故法院无法采信。

  综上,生态环境损害赔偿制度是生态文明制度的重要组成部门。生态环境损害赔偿案件的审理,主要依托《环境保护法》《侵权责任法》《生态损害赔偿规定》。随着《民法典》的施行,生态环境损害赔偿案件也可以依据《时间效力规定》,依法适用《民法典》的相关绿色条款。为了维护环境公益,法院需准确界定环境公益侵权行为的形态及相应的责任承担方式,厘清各类费用的真实性、合法性、必要性与合理性,并可以适用《民法典》的生态修复责任规定,允许原告直接主张生态修复费用,促进生态环境及时获得维护。

  本文为澎湃号作者或机构在澎湃新闻上传并发布,仅代表该作者或机构观点,不代表澎湃新闻的观点或立场,澎湃新闻仅提供信息发布平台。申请澎湃号请用电脑访问。

上一篇:河南启动黄河流域重大生态修复工程..
下一篇:生态保护修复吉林有高招..